Försäkringskassan och utredningsskyldigheten – mer samverkan, stabilare styrning och tydligare lagstiftning

TCObloggar 2021-03-31

Inspektionen för socialförsäkringen visar i rapporten Försäkringskassans utredningsskyldighet (Rapport 2021:3) att det finns tydliga brister i hur Försäkringskassan uppfyller utredningsskyldigheten i ärenden som rör ansökan om sjukpenning i början av sjukperioden, bedömning av rätt till sjukpenning vid dag 180 och ärenden som rör ansökan om aktivitetsersättning. Sett till samtliga slags ärenden uppfyller inte Försäkringskassan utredningsskyldigheten i 11 procent av ärendena och det finns förbättringsbehov i ytterligare 37 procent. 52 procent av ärendena är väl utredda. TCO känner igen de brister som framkommer i rapporten. För att komma till rätta med dem behövs en bättre samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården, en stabilare och uthålligare politisk styrning och en tydligare och mer ändamålsenlig lagstiftning.

Det är centralt för rättssäkerheten och legitimiteten i sjukförsäkringen att Försäkringskassan har tillräckligt med underlag när beslut om ersättning fattas. Om underlagen är bristfälliga, tex om det saknas viktig information i de medicinska underlagen eller om det saknas relevant information om den försäkrades arbetssituation eller livssituation ska Försäkringskassan utreda mer tills underlagen är tillräckliga för att fatta ett korrekt beslut. Det är här som Försäkringskassans utredningsskyldighet kommer in.

Särskilt de medicinska underlagen har stor betydelse i sjukförsäkringen. Samtidigt visar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i rapporten Försäkringskassans utredningsskyldighet (Rapport 2021:3) att Försäkringskassan många gånger brister i att efterfråga kompletteringar och förtydliganden när läkarintygen och de medicinska underlagen saknar relevant information om tex aktivitetsbegränsningar. Istället avslår Försäkringskassan ansökan om ersättning då det i underlagen inte framgår hur den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt. Att Försäkringskassan efterfrågar kompletteringar direkt från hälso- och sjukvården när information för att fatta ett korrekt beslut saknas i de medicinska underlagen är därför centralt för att de försäkrade ska få den ersättning de har rätt till. Särskilt som det kan vara mycket svårt för den enskilde att själv inse vilka kompletteringar Försäkringskassan behöver.

Men det är också viktigt att hälso- och sjukvården respekterar Försäkringskassans uppdrag och kompletterar underlagen. Rapporten antyder att förståelsen för Försäkringskassans behov av kompletteringar inte alltid är stor inom hälso- och sjukvården. Samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården har länge varit en stötesten i sjukförsäkringen. Försäkringskassan och Socialstyrelsen har gemensamt i svar på regeringsuppdrag identifierat en rad områden där samverkan och kommunikationen mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården kan förbättras. Liksom i ISF:s rapport pekar myndigheterna ut Försäkringskassans och hälso- och sjukvårdens olika fokus och roller som en grundläggande orsak till svårigheterna att samverka. Staten har även årligen främjat hälso- och sjukvårdens arbete med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen genom den överenskommelse om en kvalitetssäkrad och effektiv sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess som regeringen och SKR slutit årligen från 2006 – den s.k. sjukskrivningsmiljarden. I budgeten för 2021 (anslag 1:6 UO 10) togs dock denna miljard bort från och med 2022 med motiveringen att överenskommelsen då gått ut. Här finns det all anledning att noga följa upp om det var så klokt att ta bort sjukskrivningsmiljarden och vad det kommer att betyda för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen och samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården.

Mycket av debatten kring sjukförsäkringen har på senare tid kretsat kring Försäkringskassans prövning av den sjukskrivnes arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete vid dag 180 i sjukperioden. Denna prövning kan dock skjutas upp om det finns särskilda skäl, dvs om den sjukskrivne med hög grad av sannolikhet kan antas komma tillbaka i sitt arbete innan dag 365 i sjukperioden. ISF:s rapport visar att Försäkringskassan brister i att utreda om det kan finnas särskilda skäl, och även här är det många gånger de medicinska underlagen som är otillräckliga samtidigt som Försäkringskassan inte frågar efter kompletteringar av underlagen.

Försäkringskassan är också dålig på att i kommuniceringsbreven till de försäkrade redovisa om de har tagit ställning till om det finns särskilda skäl eller att motivera varför kraven för särskilda skäl inte är uppfyllda, vilket gör det svårt för den försäkrade att ta tillvara sin rätt genom att komplettera underlagen till Försäkringskassan. Det är inte ovanligt att TCO-förbunden möter medlemmar som fått sin sjukpenning indragen vid dag 180 trots att rehabilitering pågår och det finns en plan för återgång i arbete innan dag 365. Många gånger kommer ett avslag på sjukpenningen också som en överraskning för den försäkrade och dennes arbetsgivare. En möjlig förklaring till varför Försäkringskassan inte efterfrågar kompletteringar eller tydligare kommunicerar varför särskilda skäl inte kan tillämpas kan vara de höga beviskraven för särskilda skäl. Att fråga efter kompletteringar eller närmare redogöra för ställningstaganden kring särskilda skäl framstår då som onödigt då få försäkrade kommer att kunna uppfylla kraven. Förhoppningsvis kommer förändringen av beviskraven vid dag 180 till övervägande skäl, som regeringen genomfört från och med den 15 mars i år, leda till rimligare bedömningar vid dag 180 och att fler får möjlighet att fullfölja pågående rehabiliteringsinsatser.

Även om medicinska underlag är centrala måste Försäkringskassan också se till helheten och efterfråga bredare underlag när det är relevant för ärendet. I rapporten lyfts särskilt information om den försäkrades arbetssituation fram som viktig för bedömningen av rätt till sjukpenning vid första ansökan, och också vid bedömning av rätt till sjukpenning vid dag 180. Som rapporten visar efterfrågar inte Försäkringskassan i tillräckligt hög utsträckning sådan information (s. 70). TCO har här länge lyft fram vikten av att Försäkringskassan också vänder sig till fackliga ombud och skyddsombud på den försäkrades arbetsplats som med sin kunskap om verksamheten på arbetsplatserna och arbetsmiljön kan bidra med kunskap om möjligheter till arbetsanpassning eller omplacering för att främja återgång i arbete. Försäkringskassan kan också vända sig till företagshälsovården när en sådan finns tillgänglig. Företagshälsovården ska i egenskap av expertresurs inom just rehabilitering och arbetsmiljö ha kunskap om sådana möjligheter.

ISF ger Försäkringskassan en rad rekommendationer för det fortsatta arbetet, såsom att utveckla befintliga stöd i myndigheten kring utredningsskyldigheten och stöden till handläggarna. Men också att Försäkringskassan blir mer aktiv i att efterfråga kompletteringar i underlagen och följa upp sidoimpulser från andra aktörer än hälso- och sjukvården. ISF lyfter också fram vikten av att Försäkringskassan tydligt motiverar varför Försäkringskassan avser att fatta ett visst beslut om avslag så att den försäkrade förstår varför denne inte uppfyller kraven för ersättning (s. 139).

Maria Malmer Stenergard, som företräder Moderaterna och är ordförande i Socialförsäkringsutskottet, pekar i en kommentar på Facebook (30/3 kl. 01:22) på att regeringen måste "gå till botten med problemen på Försäkringskassan" med hänvisning till ISF:s rapport. Samtidigt argumenterar hon för att regeringen gör det alltför lätt för sig när regeringen vill ändra lagstiftningen, vilket hon inte tror kommer lösa några porblem. Socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabi och regeringen har ju som bekant sagt sig vilja genomföra de förslag som utredningen En trygg sjukförsäkring med människan i centrum lagt fram i betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:06), som det också finns en bred facklig uppslutning bakom.  Maria Malmer har också skriftligt frågat socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabi vad regeringen avser att göra för att komma tillrätta med de problem som ISF:s rapport visar, vilket troligen kommer leda in på en diskussion om det behövs en lagstiftning eller om det räcker med att politikerna i sin styrning av Försäkringskassan går "till botten" med de interna strukturerna och stödfunktionerna.  

Jag tror att Maria Malmer har helt rätt i att det krävs förändringar av den politiska styrningen av Försäkringskassan. Framförallt behöver den politiska styrningen av Försäkringskassan bli mer långsiktig och Försäkringskassan få de resurser som behövs för att myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag som ställer höga krav på professionalitet och stabilitet. Också ISF har konstaterat att den politiska styrningen av Försäkringskassan behöver vara stabil och uthållig. Det har den inte varit. Men jag tror också att Maria Malmer har helt fel när hon säger att lagstiftning inte är en lösning på problemen. Lagstiftning är nog inte hela lösningen, men en tydlig lagstiftning är en viktig del av lösningen på de problem som ISF:s rapport visar på. Till exempel kan inte Försäkringskassan hänvisa till fiktiva arbeten som inte finns på arbetsmarknaden om den försäkrade ska kunna förstå hur Försäkringskassan kan bedöma att denne har arbetsförmåga i normalt förekommande arbete vid dag 180. Här finns det förslag på lagstiftning som innebär att Försäkringskassan ska hänvisa till angivet normalt förekommande arbete, där angivet arbete relateras till arbeten inom olika yrkesgrupper. Hur ska den försäkrade kunna förstå att Försäkringskassan tycker att man har arbetsförmåga om man inte får veta inom vilket område man har arbetsförmåga?

För att belysa skillnaden mellan att gå lagstiftningsvägen eller fokusera på styrning av myndigheten och dennes interna strukturer och rutiner kan en parallell dras till privata försäkringar. När jag köper en hemförsäkring vill jag att det i försäkringsvillkoren tydligt framgår vad försäkringen täcker och villkoren för att få ersättning. Jag vill inte höra att vad försäkringen täcker bestäms genom försäkringsbolagets interna rutiner och riktlinjer eller utifrån vad styrelsen för tillfället önskar. Dessutom måste det någorlunda framgå av försäkringsvillkoren vad försäkring täcker för att jag ska kunna hävda min rätt till ersättning i domstol om jag och försäkringsbolaget skulle bli oense. Jag kan inte driva mitt ärende genom att tvista om försäkringsbolagets interna rutiner och stöddokument. På samma sätt måste vad som krävs för rätt till ersättning från den allmänna sjukförsäkringen, så långt det är rimligt, framgå i socialförsäkringsbalken som reglerar villkoren i försäkringen – som jag också har betalat till genom att det från min lön dras en sjukförsäkringsavgift eller genom att betala en egenavgift om jag är företagare. Genom en tydligare lagstiftning kan det också växa fram en rättspraxis som än mer förtydligar vad lagstiftningen innebär i olika situationer. En tydlig lagstiftning är därför en förutsättning för en rättssäker och legitim sjukförsäkring - samtidigt som det givetvis också måste finnas visst bedömningsutrymme för att ta hänsyn till individuella faktorer.


ISF:s rapport visar på behovet av att stärka förutsättningarna för Försäkringskassan att administrera sjukförsäkringen och uppfylla sin utredningsskyldighet. Men också att Försäkringskassan är beroende av att andra aktörer – såsom hälso- och sjukvården – uppfyller sitt ansvar när det gäller underlag och att svara på förfrågningar om kompletteringar. Men framför allt visar rapporten på en komplex verklighet där det behövs såväl en stabil och uthållig politisk styrning av Försäkringskassan och bättre samverkan mellan Försäkringskassan och andra aktörer, som en tydligare lagstiftning och en lagstiftning som leder Försäkringskassan rätt när de försäkrades rätt till ersättning bedöms.

Utredare välfärdsfrågor

TCO om budgeten: Bra startpaket men mer krävs

Regeringens budget har bra förslag om förbättringar av arbetsmarknadspolitiken och sjukförsäkringen. Men flera centrala förslag saknas.

Läs mer

Debatt

Fem förslag för att reformera och rusta högskolan

Sverige kommer att få ett av världens mest generösa system för omställning och kompetensutveckling. Nu måste högskolan rustas och reformeras för att möta arbetsmarknadens behov, skriver vi tillsammans med Saco och Svenskt Näringsliv på altinget.se

Nyheter

Omställning i fokus när fackliga företrädare träffades under tyska statsbesöket

Sverige och Tyskland står inför en rad gemensamma utmaningar där hela Europas omställningsförmåga och konkurrenskraft står på spel. Det diskuterades på ett möte där tyska och svenska fackliga företrädare möttes som del av det tyska statsbesöket.

Pressmeddelanden

Ett bra startpaket, men mer krävs för ett tryggt arbetsliv

Regeringens budget innehåller välkomna förslag om förbättringar av arbetsmarknadspolitiken och sjukförsäkringen. Men flera centrala förslag saknas, bland annat ett utbildningsutbud som matchar tjänstemännens behov av kompetensutveckling.

Debatt

TCO: Försvara demokratin mot nutidens hot

I år är det 100 år sedan Sverige blev en demokrati. I dag är det lätt att ta demokratin för given, men vi får inte blunda för de utmaningar och hot som kräver åtgärder här och nu.

Nyheter

TCO lanserar nytt EU-politiskt program

Under den senaste tiden har EU-samarbetet och våra gemensamma värden satts på prov. Pandemin visade tydligt vilken viktig roll Europasamarbetet har att spela i en kris, men blottade även EU:s svagheter. Idag står EU-samarbetet inför fortsatt stora utmaningar. TCO väljer därför att lansera ett nytt EU-politiskt program.

Pressmeddelanden

Positivt för TCO-medlemmar med stärkt sjukförsäkring

Regeringen presenterade på onsdagen ett antal förändringar i sjukförsäkringen. Det handlar bland annat om att ett höjt tak i sjukförsäkringen, att fler ska kunna fullfölja sin rehabilitering även om de når dag 365 och ändrade regler för äldre som ska få sin arbetsförmåga. TCO förväntar sig nu ett brett stöd i riksdagen för förslagen.

Gå till Aktuellt

TCO bloggar

Therese Svanström - Ordförande TCO

18 augusti, 2021

Ta vara på distansrevolutionen!

Nu är många av oss tillbaka i arbetsvardagen igen. Efter en sommar med sol och värme regnar det utanför rutan och vardagslunken är här. På många sätt skönt. Men fortsatt ser arbetsvardagen inte ut som den gjorde innan pandemin bröt ut för ett och ett halvt år sedan. Pandemin inte över. Och förändringen av arbetslivet under den här tiden har skyndats på rejält. En distansrevolution är här. Och följderna av den kommer i grunden förändra vårt sätt att organisera arbetet.

Arbetsmiljö, Corona

Oscar Wåglund Söderström - Internationell chef

15 september, 2021

EU State of the Union: Vi saknar insatser för omställning och trygga jobb

Pompa och ståt i Europaparlamentet, då EU-kommissionordförande Ursula von der Leyen höll årets linjetal. Positiva besked gavs kring handel, rättsstaten och klimatarbetet - och dessutom ett nytt förbud mot produkter som tillverkats med hjälp av tvångsarbete. Men TCO saknar EU-insatser för omställning och jämställdhet på arbetsmarknaden, stärkt partssamverkan och skydd för de nordiska partsmodellerna. Frågor som är avgörande för nya, trygga jobb och där reformer behövs både på EU-nivå och i medlemsländerna.

Mikael Dubois - Utredare välfärdsfrågor

03 september, 2021

Arbetsrelaterade besvär

Arbetsmiljöverket visar i rapporten Arbetsmiljön 2020 att andelen sysselsatta som har haft arbetsrelaterade besvär har ökat under pandemin. Kvinnor är i högre utsträckning än män drabbade. Många blir också frånvarande från arbetet. För att motverka ökning av arbetsrelaterade besvär krävs åtgärder.

Arbetsmiljö, Trygghetssystem

Åsa Forsell - Utredare med ansvar för jämställdhetsfrågor.

02 september, 2021

Fortsatt distansarbete efter pandemin – risk eller möjlighet för jämställdheten?

På ledarplats tar man upp att distansarbetet under pandemin har gett oss en jämställdhetsnyckel. Men en utveckling mot att främst kvinnor kommer att arbeta på distans framöver är inte automatiskt en lösning eller en renodlad förbättring för jämställdheten.

Jämställdhet, Distansarbete

Karin Pilsäter - Ekonomisk politik

26 augusti, 2021

Håll ögonen på budgetbollen

Idag höll finansminister Magdalena Andersson den sedvanliga pressträffen på Harpsund om det ekonomiska läget och inriktningen på budgetpropositionen. Läget är fortfarande osedvanligt osäkert, inte minst därför att trots allt ingen vet vart smittspridningen tar vägen. Det är därför viktigt att inriktningen i hög grad handlar om strukturellt riktiga insatser för ekonomins återhämtning samtidigt som politiken fortfarande behöver vara ytterst snabbfotad om förutsättningarna förändras.

A-kassan, Arbetsmarknad, Ekonomi och tillväxt

Mikael Dubois - Utredare välfärdsfrågor

20 augusti, 2021

Intressanta förslag från en efterlängtad utredning

Idag presenterades slutbetänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69) av Samuel Engblom, särskild utredare. Betänkandet innehåller många intressanta förslag som tillsammans ökar fokus på prevention och rehabilitering, och ökar möjligheterna för dem som helt saknar arbetsförmåga trots rehabilitering att få sjukersättning. Nu ska förslagen remissbehandlas – och därefter är det upp till politikerna.

Trygghetssystem, Sjukförsäkringen

Gå till TCO bloggar

Seminarier och event

8 Oktober

Fredag 8 oktober 09:00 - 10:00 |

En nystart för den fria rörligheten

Varmt välkommen till ett digitalt seminarium anordnat av TCO på temat ”En nystart för den fria rörligheten”

Läs mer Anmäl dig här

Se alla event

TCO play

Se fler filmer

Rapporter

Rapporter

Från riskfaktorer till friskfaktorer

Den här rapporten fokuserar på långtidssjukskrivna tjänstemän: Vilka de är och hur deras arbetssituation har varit tiden innan sjukskrivningen. Resultaten i rapporten visar att de långtidssjukskrivna tjänstemännen tiden innan de blir sjukskrivna möter flera faktorer i sitt arbete som innebär en förhöjd risk för ohälsa. För TCO är det centralt att riskfaktorer blir till friskfaktorer – som i…

Läs vidare

Rapporter

Från jämställda par till ojämställda föräldrar

Varför väljer föräldrar att dela på föräldraledigheten som de gör? Trots möjligheten att dela lika är det få föräldrapar som gör det. Ny forskning visar att normer på arbetsplatsen styr hur föräldrar delar på dagarna.

Läs vidare

Rapporter

Livspusslet under coronapandemin

Hur påverkas livspusslet för de tjänstemän som har arbetat hemifrån och de som har fortsatt gå till arbetsplatsen under coronapandemin? Påverkas kvinnor och män på olika sätt? Det är några av frågorna som tas upp i den här rapporten som baseras på en undersökning om tjänstemännens arbetsmiljö och livspussel under pandemin.

Läs vidare

Rapporter

Lärcentra - för högre utbildning i hela Sverige

Förbättrad tillgång till högre utbildning i hela landet är inte bara en central fråga för TCO – det är också en fråga som blir än viktigare när arbetsmarknaden förändras i snabb takt. Det är därför oroande att tillgängligheten till högre utbildning utanför lärosätenas huvudorter tycks ha minskat under senare tid.

Läs vidare

Se alla rapporter

Arbetsvärlden

Arbetsvärlden är en webbtidning om arbetsmarknaden. Den ges ut av TCO och görs av en självständig redaktion.

Hitta ditt fackförbund

TCO är en centralorganisation för 13 fackförbund som tillsammans har 1,4 miljoner medlemmar.
Använd filtret nedan för att hitta ditt fackförbund.