Försäkringskassan och utredningsskyldigheten – mer samverkan, stabilare styrning och tydligare lagstiftning

TCObloggar 2021-03-31

Inspektionen för socialförsäkringen visar i rapporten Försäkringskassans utredningsskyldighet (Rapport 2021:3) att det finns tydliga brister i hur Försäkringskassan uppfyller utredningsskyldigheten i ärenden som rör ansökan om sjukpenning i början av sjukperioden, bedömning av rätt till sjukpenning vid dag 180 och ärenden som rör ansökan om aktivitetsersättning. Sett till samtliga slags ärenden uppfyller inte Försäkringskassan utredningsskyldigheten i 11 procent av ärendena och det finns förbättringsbehov i ytterligare 37 procent. 52 procent av ärendena är väl utredda. TCO känner igen de brister som framkommer i rapporten. För att komma till rätta med dem behövs en bättre samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården, en stabilare och uthålligare politisk styrning och en tydligare och mer ändamålsenlig lagstiftning.

Det är centralt för rättssäkerheten och legitimiteten i sjukförsäkringen att Försäkringskassan har tillräckligt med underlag när beslut om ersättning fattas. Om underlagen är bristfälliga, tex om det saknas viktig information i de medicinska underlagen eller om det saknas relevant information om den försäkrades arbetssituation eller livssituation ska Försäkringskassan utreda mer tills underlagen är tillräckliga för att fatta ett korrekt beslut. Det är här som Försäkringskassans utredningsskyldighet kommer in.

Särskilt de medicinska underlagen har stor betydelse i sjukförsäkringen. Samtidigt visar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i rapporten Försäkringskassans utredningsskyldighet (Rapport 2021:3) att Försäkringskassan många gånger brister i att efterfråga kompletteringar och förtydliganden när läkarintygen och de medicinska underlagen saknar relevant information om tex aktivitetsbegränsningar. Istället avslår Försäkringskassan ansökan om ersättning då det i underlagen inte framgår hur den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt. Att Försäkringskassan efterfrågar kompletteringar direkt från hälso- och sjukvården när information för att fatta ett korrekt beslut saknas i de medicinska underlagen är därför centralt för att de försäkrade ska få den ersättning de har rätt till. Särskilt som det kan vara mycket svårt för den enskilde att själv inse vilka kompletteringar Försäkringskassan behöver.

Men det är också viktigt att hälso- och sjukvården respekterar Försäkringskassans uppdrag och kompletterar underlagen. Rapporten antyder att förståelsen för Försäkringskassans behov av kompletteringar inte alltid är stor inom hälso- och sjukvården. Samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården har länge varit en stötesten i sjukförsäkringen. Försäkringskassan och Socialstyrelsen har gemensamt i svar på regeringsuppdrag identifierat en rad områden där samverkan och kommunikationen mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården kan förbättras. Liksom i ISF:s rapport pekar myndigheterna ut Försäkringskassans och hälso- och sjukvårdens olika fokus och roller som en grundläggande orsak till svårigheterna att samverka. Staten har även årligen främjat hälso- och sjukvårdens arbete med sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen genom den överenskommelse om en kvalitetssäkrad och effektiv sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess som regeringen och SKR slutit årligen från 2006 – den s.k. sjukskrivningsmiljarden. I budgeten för 2021 (anslag 1:6 UO 10) togs dock denna miljard bort från och med 2022 med motiveringen att överenskommelsen då gått ut. Här finns det all anledning att noga följa upp om det var så klokt att ta bort sjukskrivningsmiljarden och vad det kommer att betyda för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen och samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården.

Mycket av debatten kring sjukförsäkringen har på senare tid kretsat kring Försäkringskassans prövning av den sjukskrivnes arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete vid dag 180 i sjukperioden. Denna prövning kan dock skjutas upp om det finns särskilda skäl, dvs om den sjukskrivne med hög grad av sannolikhet kan antas komma tillbaka i sitt arbete innan dag 365 i sjukperioden. ISF:s rapport visar att Försäkringskassan brister i att utreda om det kan finnas särskilda skäl, och även här är det många gånger de medicinska underlagen som är otillräckliga samtidigt som Försäkringskassan inte frågar efter kompletteringar av underlagen.

Försäkringskassan är också dålig på att i kommuniceringsbreven till de försäkrade redovisa om de har tagit ställning till om det finns särskilda skäl eller att motivera varför kraven för särskilda skäl inte är uppfyllda, vilket gör det svårt för den försäkrade att ta tillvara sin rätt genom att komplettera underlagen till Försäkringskassan. Det är inte ovanligt att TCO-förbunden möter medlemmar som fått sin sjukpenning indragen vid dag 180 trots att rehabilitering pågår och det finns en plan för återgång i arbete innan dag 365. Många gånger kommer ett avslag på sjukpenningen också som en överraskning för den försäkrade och dennes arbetsgivare. En möjlig förklaring till varför Försäkringskassan inte efterfrågar kompletteringar eller tydligare kommunicerar varför särskilda skäl inte kan tillämpas kan vara de höga beviskraven för särskilda skäl. Att fråga efter kompletteringar eller närmare redogöra för ställningstaganden kring särskilda skäl framstår då som onödigt då få försäkrade kommer att kunna uppfylla kraven. Förhoppningsvis kommer förändringen av beviskraven vid dag 180 till övervägande skäl, som regeringen genomfört från och med den 15 mars i år, leda till rimligare bedömningar vid dag 180 och att fler får möjlighet att fullfölja pågående rehabiliteringsinsatser.

Även om medicinska underlag är centrala måste Försäkringskassan också se till helheten och efterfråga bredare underlag när det är relevant för ärendet. I rapporten lyfts särskilt information om den försäkrades arbetssituation fram som viktig för bedömningen av rätt till sjukpenning vid första ansökan, och också vid bedömning av rätt till sjukpenning vid dag 180. Som rapporten visar efterfrågar inte Försäkringskassan i tillräckligt hög utsträckning sådan information (s. 70). TCO har här länge lyft fram vikten av att Försäkringskassan också vänder sig till fackliga ombud och skyddsombud på den försäkrades arbetsplats som med sin kunskap om verksamheten på arbetsplatserna och arbetsmiljön kan bidra med kunskap om möjligheter till arbetsanpassning eller omplacering för att främja återgång i arbete. Försäkringskassan kan också vända sig till företagshälsovården när en sådan finns tillgänglig. Företagshälsovården ska i egenskap av expertresurs inom just rehabilitering och arbetsmiljö ha kunskap om sådana möjligheter.

ISF ger Försäkringskassan en rad rekommendationer för det fortsatta arbetet, såsom att utveckla befintliga stöd i myndigheten kring utredningsskyldigheten och stöden till handläggarna. Men också att Försäkringskassan blir mer aktiv i att efterfråga kompletteringar i underlagen och följa upp sidoimpulser från andra aktörer än hälso- och sjukvården. ISF lyfter också fram vikten av att Försäkringskassan tydligt motiverar varför Försäkringskassan avser att fatta ett visst beslut om avslag så att den försäkrade förstår varför denne inte uppfyller kraven för ersättning (s. 139).

Maria Malmer Stenergard, som företräder Moderaterna och är ordförande i Socialförsäkringsutskottet, pekar i en kommentar på Facebook (30/3 kl. 01:22) på att regeringen måste "gå till botten med problemen på Försäkringskassan" med hänvisning till ISF:s rapport. Samtidigt argumenterar hon för att regeringen gör det alltför lätt för sig när regeringen vill ändra lagstiftningen, vilket hon inte tror kommer lösa några porblem. Socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabi och regeringen har ju som bekant sagt sig vilja genomföra de förslag som utredningen En trygg sjukförsäkring med människan i centrum lagt fram i betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:06), som det också finns en bred facklig uppslutning bakom.  Maria Malmer har också skriftligt frågat socialförsäkringsminister Ardalan Shekarabi vad regeringen avser att göra för att komma tillrätta med de problem som ISF:s rapport visar, vilket troligen kommer leda in på en diskussion om det behövs en lagstiftning eller om det räcker med att politikerna i sin styrning av Försäkringskassan går "till botten" med de interna strukturerna och stödfunktionerna.  

Jag tror att Maria Malmer har helt rätt i att det krävs förändringar av den politiska styrningen av Försäkringskassan. Framförallt behöver den politiska styrningen av Försäkringskassan bli mer långsiktig och Försäkringskassan få de resurser som behövs för att myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag som ställer höga krav på professionalitet och stabilitet. Också ISF har konstaterat att den politiska styrningen av Försäkringskassan behöver vara stabil och uthållig. Det har den inte varit. Men jag tror också att Maria Malmer har helt fel när hon säger att lagstiftning inte är en lösning på problemen. Lagstiftning är nog inte hela lösningen, men en tydlig lagstiftning är en viktig del av lösningen på de problem som ISF:s rapport visar på. Till exempel kan inte Försäkringskassan hänvisa till fiktiva arbeten som inte finns på arbetsmarknaden om den försäkrade ska kunna förstå hur Försäkringskassan kan bedöma att denne har arbetsförmåga i normalt förekommande arbete vid dag 180. Här finns det förslag på lagstiftning som innebär att Försäkringskassan ska hänvisa till angivet normalt förekommande arbete, där angivet arbete relateras till arbeten inom olika yrkesgrupper. Hur ska den försäkrade kunna förstå att Försäkringskassan tycker att man har arbetsförmåga om man inte får veta inom vilket område man har arbetsförmåga?

För att belysa skillnaden mellan att gå lagstiftningsvägen eller fokusera på styrning av myndigheten och dennes interna strukturer och rutiner kan en parallell dras till privata försäkringar. När jag köper en hemförsäkring vill jag att det i försäkringsvillkoren tydligt framgår vad försäkringen täcker och villkoren för att få ersättning. Jag vill inte höra att vad försäkringen täcker bestäms genom försäkringsbolagets interna rutiner och riktlinjer eller utifrån vad styrelsen för tillfället önskar. Dessutom måste det någorlunda framgå av försäkringsvillkoren vad försäkring täcker för att jag ska kunna hävda min rätt till ersättning i domstol om jag och försäkringsbolaget skulle bli oense. Jag kan inte driva mitt ärende genom att tvista om försäkringsbolagets interna rutiner och stöddokument. På samma sätt måste vad som krävs för rätt till ersättning från den allmänna sjukförsäkringen, så långt det är rimligt, framgå i socialförsäkringsbalken som reglerar villkoren i försäkringen – som jag också har betalat till genom att det från min lön dras en sjukförsäkringsavgift eller genom att betala en egenavgift om jag är företagare. Genom en tydligare lagstiftning kan det också växa fram en rättspraxis som än mer förtydligar vad lagstiftningen innebär i olika situationer. En tydlig lagstiftning är därför en förutsättning för en rättssäker och legitim sjukförsäkring - samtidigt som det givetvis också måste finnas visst bedömningsutrymme för att ta hänsyn till individuella faktorer.


ISF:s rapport visar på behovet av att stärka förutsättningarna för Försäkringskassan att administrera sjukförsäkringen och uppfylla sin utredningsskyldighet. Men också att Försäkringskassan är beroende av att andra aktörer – såsom hälso- och sjukvården – uppfyller sitt ansvar när det gäller underlag och att svara på förfrågningar om kompletteringar. Men framför allt visar rapporten på en komplex verklighet där det behövs såväl en stabil och uthållig politisk styrning av Försäkringskassan och bättre samverkan mellan Försäkringskassan och andra aktörer, som en tydligare lagstiftning och en lagstiftning som leder Försäkringskassan rätt när de försäkrades rätt till ersättning bedöms.

Utredare välfärdsfrågor

Vårbudgeten: kraftfullare förslag kring vidareutbildning behövs

Kompetensförsörjning måste sättas högt upp på den ekonomisk-politiska dagordningen, kommenterar Therese Svanström regeringens vårbudget. 

Läs mer

Debatt

Förslaget till nya arbetsmiljöregler fyller inte sitt syfte

TCO har en i grunden positiv inställning till Arbetsmiljöverkets arbete med att uppdatera regelverket på arbetsmiljöområdet och göra det mer användarvänligt. Men förutsättningen är att det sker med erkännande av skyddsombudens roll och betydelsen av samverkan på arbetsplatsen. Skyddsnivån får inte heller försämras. Dessvärre lever Arbetsmiljöverkets förslag inte upp till våra förväntningar. Det skriver TCO:s jurist Lise Donovan i en debattartikel i tidningen Publikt.

Nyheter

Kvinnorna är förlorarna i pandemin

Kvinnorna är de största förlorarna i pandemin, säger TCO:s ordförande i en djupgående nära intervju i Dagens industri Weekend.

Pressmeddelanden

TCO om vårbudgeten: Sätt kompetensförsörjningen högt upp på den ekonomisk-politiska dagordningen!

Nu hade vi behövt se kraftfullare förslag kring vidareutbildning och kompetensförsörjning. Det säger Therese Svanström, ordförande TCO, i en kommentar till regeringens ekonomiska vårproposition som presenterades idag.

Debatt

Visst behövs det en återhämtningsplan

Det pågår en debatt just nu huruvida det är bra eller dåligt med gemensam återhämtningsfond för EU. Vi befinner oss just nu mitt i den värsta kris som drabbat Europa under efterkrigstiden och svaret borde vara självklart- vi behöver en återhämtningsplan som leder till en snabb återhämtning.

Nyheter

Fler TCO-medlemmar riskerar långtidsarbetslöshet i krisens spår

Krisen på arbetsmarknaden slår hårt med TCO-förbundens medlemmar. Antalet långtidsarbetslösa har ökat tydligt under året. – Självklart är vi oroliga. För att möta det här måste vi satsa ännu mer på utbildnings- och omställningsinsatser, säger Therese Svanström, ordförande för TCO.

Pressmeddelanden

Extra satsningar på tjänstemännen i arbetsmarknadspolitiken

Idag togs beslut om att mer EU-medel kan användas till tjänstemännens omställning på arbetsmarknaden. Pandemin har slagit hårt mot den svenska arbetsmarknaden. Arbetslösheten har ökat i historiskt snabb takt och därför är förbättrade möjligheter till omställning något som TCO välkomnar.

Gå till Aktuellt

TCO bloggar

Therese Svanström - Ordförande TCO

01 april, 2021

Vi håller i och håller ut även denna påsk

Drygt ett år har gått sedan Folkhälsomyndigheten rekommenderade hemifrånjobb för oss som kan. Den 16 mars efter lunch var vi många, på många arbetsplatser, som gick hem och vi har sedan dess jobbat hemifrån i stor utsträckning. För de flesta har det funkat bra. Men det har också varit svårt att sätta gränser mellan arbete och fritid. När går man hem från jobbet liksom? Och samarbetet med kollegorna är saknat – många upplever stor brist på samtal och dialog.

Lena Orpana - Utredare pensionsfrågor, statistiker

15 april, 2021

Så åstadkommer vi ett stabilt pensionssystem

Pensionssystemet ska vara stabilt och det ska inte vara lätt att höja pensionsavgifterna, utan initiativet behöver komma från pensionsgruppen, som måste vara överens om genomförandet. Men nu har varningsklockorna ringt i flera år och alltfler etablerade aktörer har visat på kalkyler som ger anledning till oro och att en höjning av avgiften behövs.

Karin Pilsäter - Ekonomisk politik

01 april, 2021

Reformförslag vill vi se i våpen

Många extra ändringsbudgetar har det blivit det senaste året, mycket krishantering, stödåtgärder ibland hellre fort än helt rätt. Nu är det dags höja blicken och börja arbeta med ekonomiska reformer för omställning och utveckling, för fler och bättre jobb och för stabila planeringsförutsättningar för välfärden.

Arbetsmarknad, Ekonomi och tillväxt, EU

Lise Donovan - Jurist för Europa och juridik med ansvar för juridik och internationella frågor

31 mars, 2021

OSA-föreskriften fyller 5 år - hur går vi vidare?

För fem år sedan firade vi stort på TCO. Efter många års idogt arbete fick vi ett erkännande av tjänstemännens problem och risker i arbetsmiljön.

Arbetsmiljö

Mikael Dubois - Utredare välfärdsfrågor

31 mars, 2021

ISF utredningsskyldighet

Inspektionen för socialförsäkringen visar i rapporten Försäkringskassans utredningsskyldighet (Rapport 2021:3) att det finns tydliga brister i hur Försäkringskassan uppfyller utredningsskyldigheten i ärenden som rör ansökan om sjukpenning i början av sjukperioden, bedömning av rätt till sjukpenning vid dag 180 och ärenden som rör ansökan om aktivitetsersättning. Sett till samtliga slags ärenden uppfyller inte Försäkringskassan utredningsskyldigheten i 11 procent av ärendena och det finns förbättringsbehov i ytterligare 37 procent. 52 procent av ärendena är väl utredda. TCO känner igen de brister som framkommer i rapporten. För att komma till rätta med dem behövs en bättre samverkan mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården, en stabilare och uthålligare politisk styrning och en tydligare och mer ändamålsenlig lagstiftning.

Therese Svanström - Ordförande TCO

26 mars, 2021

Dags för tjänstemännens revansch

Idag fredag 26 mars släpptes Demokratirådets rapport om polarisering i Sverige i form av debattartikel och seminarium. I rapporten beskrivs ett antal olika sätt att mäta polariseringsgraden i partisystemet, riksdagen, medierna och bland medborgare. Tyngdpunkten ligger på förekomsten av ideologisk polarisering bland några av demokratins viktigaste aktörer: medborgare, partier, förtroendevalda och medier.

Om TCO

Gå till TCO bloggar

TCO play

Se fler filmer

Rapporter

Rapporter

Livspusslet under coronapandemin

Hur påverkas livspusslet för de tjänstemän som har arbetat hemifrån och de som har fortsatt gå till arbetsplatsen under coronapandemin? Påverkas kvinnor och män på olika sätt? Det är några av frågorna som tas upp i den här rapporten som baseras på en undersökning om tjänstemännens arbetsmiljö och livspussel under pandemin.

Läs vidare

Rapporter

Lärcentra - för högre utbildning i hela Sverige

Förbättrad tillgång till högre utbildning i hela landet är inte bara en central fråga för TCO – det är också en fråga som blir än viktigare när arbetsmarknaden förändras i snabb takt. Det är därför oroande att tillgängligheten till högre utbildning utanför lärosätenas huvudorter tycks ha minskat under senare tid.

Läs vidare

Rapporter

Vidareutbildning, varför och för vad?

Vår ekonomi och arbetsmarknad är i konstant förändring. Coronakrisen har ställt vår förmåga att hänga med i utvecklingen på sin spets. Vår rapport ”Vidareutbildning, varför och för vad? visar att behovet av vidareutbildning och kompetensutveckling är stort. Något det var redan före pandemin. Vi har också flera konkreta förslag på hur förutsättningarna för omställning kan bli bättre för alla…

Läs vidare

Rapporter

Tryggheten, staten och partsmodellen 2

Den ekonomiska tryggheten vid arbetslöshet har stor betydelse både för individen och för samhället. I dag består den tryggheten av många olika försäkringar. I den här rapporten går vi igenom utvecklingen av arbetslöshetsförsäkringen - a-kassan - och andra försäkringar sedan 1980 och fram till idag.

Läs vidare

Se alla rapporter

Arbetsvärlden

Arbetsvärlden är en webbtidning om arbetsmarknaden. Den ges ut av TCO och görs av en självständig redaktion.

Hitta ditt fackförbund

TCO är en centralorganisation för 13 fackförbund som tillsammans har 1,4 miljoner medlemmar.
Använd filtret nedan för att hitta ditt fackförbund.